Full Text

Введение Формирование научно обоснованной кадровой политики в отечественном здравоохранении становится одним из приоритетных направлений его развития. От ее эффективности в значительной степени зависит успех всех проводимых в последние годы преобразований [1]. Подходы к решению актуальных проблем медицинских кадров заложены в Государственную программу РФ «Развитие здравоохранения», подпрограмму «Развитие кадровых ресурсов в здравоохранении», включающую федеральный проект «Обеспечение медицинских организаций системы здравоохранения квалифицированными кадрами» и ведомственную целевую программу «Управление кадровыми ресурсами здравоохранения», реализация которых запланирована на период вплоть до 2024 г. включительно 33. Продуманная и грамотно реализованная кадровая политика в здравоохранении способна обеспечить адекватный ответ вызовам и угрозам сегодняшнего дня [2]. Решая кадровые проблемы отечественного здравоохранения на различных уровнях, органы государственной власти, включая органы управления здравоохранением, используют различные методы государственного управления, важнейшими из которых являются правовые. Значимость правовых методов определяется прежде всего тем, что все прочие методы (административные, экономические, социально-психологические и др.) находятся в прямой зависимости от правовых, предоставляющих нормативно-правовое обеспечение различных аспектов предмета регулирования. К документам, обеспечивающим реализацию правовых методов государственного управления в сфере охраны здоровья населения, относятся как нормативные правовые акты (НПА), так и программные документы, включающие стратегию решения наиболее важных и ответственных задач на средне- и долгосрочную перспективу [3]. Наличие программных документов служит основой для реализации административных методов государственного управления в различных сферах. В сфере управления медицинскими кадрами подобным документом является Концепция кадровой политики в здравоохранении. С 2002 по 2010 г. на федеральном уровне действовала Концепция кадровой политики в здравоохранении РФ. На ее основе формировались стратегические направления кадровой политики в здравоохранении на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ, разрабатывались соответствующие НПА. За время ее существования и в последующем в отдельных субъектах РФ также были разработаны программные документы, посвященные вопросам кадровой политики в здравоохранении. Однако вместе с отменой федеральной Концепции интенсивность работы субъектов РФ в данном направлении существенно снизилась. Между тем наличие значительного количества кадровых проблем в отрасли обусловливает высокую актуальность разработки подобных программных документов, в том числе на уровне субъектов РФ, требующей научного обоснования и применения соответствующих подходов. Материалы и методы Целью исследования стало формирование подходов к научному обоснованию и разработке Концепции кадровой политики в здравоохранении на уровне субъекта РФ (на примере Иркутской области). Оно явилось завершающим этапом масштабного научного исследования, включающего в себя три этапа. На первом этапе проводился анализ научных публикаций (около 400), а также контент-анализ НПА, посвященных кадровой политике в здравоохранении на различных уровнях (федеральном, субъекта РФ, внутриучрежденческом). В ходе данного этапа сплошным методом также были изучены программные документы, содержащие вопросы кадровой политики в здравоохранении, действовавшие на территории всех субъектов РФ с 2002 г. (всего 130). На втором этапе исследования изучалось текущее состояние медицинских кадров государственных медицинских организаций Иркутской области, динамика заработной платы медицинских работников, вакансий и официальных предложений медицинских организаций о трудоустройстве врачей, наличие и содержание муниципальных программ социальной поддержки медицинских работников. Значительный объем информации, необходимой для разработки Концепции, предоставил анализ интенсивности и структуры направлений трудовой миграции врачей - выпускников медицинских вузов региона: ФГБОУ ВО «Иркутский государственный медицинский университет» Минздрава России (ИГМУ) и филиала ФГБОУ ДПО РМАНПО «Иркутская государственная медицинская академия последипломного образования» Минздрава России (ИГМАПО) - начиная с 2013 г., включавшее 937 случаев. Также были изучены факторы формирования мотивации к выбранному направлению профессиональной деятельности школьников старших классов, студентов медицинского вуза и врачей - молодых специалистов (всего 854 респондента). Полученные в ходе этих этапов исследования результаты, важнейшие из которых были опубликованы в центральной научной периодике (более 30 публикаций), позволили не только всесторонне изучить проблему, но и сформировать необходимую научную базу для реализации третьего этапа - разработки Концепции кадровой политики в здравоохранении Иркутской области. Результаты исследования С целью научного обоснования и разработки Концепции кадровой политики в здравоохранении Иркутской области (далее - Концепция), основанной на полученных ранее результатах научных исследований, был сформирован ряд подходов, которые могут быть объединены в организационную технологию, предполагающую поэтапную реализацию. I этап. Формирование дефинитивного аппарата (определение основных понятий). Данный этап включал формирование четкого понимания того, что современные исследователи и нормотворческие органы вкладывают в понятие «кадровая политика в здравоохранении». Анализ значительного числа источников по данной проблеме свидетельствует, что кадровая политика в здравоохранении реализуется на трех уровнях: общегосударственном, отраслевом и внутриучрежденческом. Кроме того, может быть выделена государственная кадровая политика, реализуемая на уровне административно-территориальной единицы, уровне субъекта РФ или федеральном уровне. Хотя кадровая политика на внутриучрежденческом уровне, несомненно, должна находить отражение в разрабатываемой Концепции, основной акцент в ней должен быть сделан на ее понимание в широком смысле, а именно, в соответствии с целью исследования,- на государственной кадровой политике в здравоохранении на уровне субъекта РФ (далее - КП). Для дальнейшей работы потребовалось выбрать или сформулировать ее определение. Опираясь на формулировку, приводимую в монографии А. А. Костина и соавт. [4], и ряд других, мы определили: «Государственная кадровая политика в здравоохранении - это стратегия субъекта управления данной социальной сферой в отношении формирования и рационального использования кадрового потенциала, его развития в плоскости профессионального и личностного совершенствования медицинских кадров, создания условий для эффективной реализации их профессиональных качеств». Ее целью является обеспечение оптимального баланса в процессах обновления и сохранения кадров в соответствии с потребностями системы здравоохранения на соответствующем уровне и состоянием рынка труда [5]. II этап. Анализ программных документов по кадровой политике в здравоохранении других субъектов РФ и их опыта в данной сфере. Проведенный анализ программных документов субъектов РФ, содержащих вопросы КП в здравоохранении, с 2002 г. позволил установить следующее. Хотя во всех субъектах РФ в настоящее время действуют Государственные программы развития здравоохранения на уровне соответствующего субъекта РФ, предусматривающие в своей структуре наличие кадрового блока, они не содержат в себе стратегических положений, представляющих КП. На территории 44,7% субъектов РФ (38 регионов) в течение периода исследования разрабатывались и утверждались Концепции развития здравоохранения, содержащие ряд стратегических вопросов, в том числе относящихся к КП. Лишь на территории 8,2% регионов [7 субъектов РФ: Красноярский край, Липецкая область, Республика Саха (Якутия), Республика Башкортостан, Свердловская область, Удмуртская Республика, Чеченская Республика] за период исследования были приняты концепции кадровой политики в здравоохранении, представляющие собой полноценный программный документ в данной сфере. Их опыт был использован при разработке Концепции для Иркутской области. С этой целью в ряд региональных министерств здравоохранения направлялись соответствующие запросы. Также был проведен сравнительный анализ Концепций данных субъектов с использованием балльной оценки глубины проработки каждого из 9 выделенных нами направлений КП [6]. III этап. Анализ текущего состояния медицинских кадров на уровне рассматриваемого субъекта РФ, выявление проблем и степени их выраженности. В ходе данного этапа проводился анализ состояния медицинских кадров Иркутской области. Сплошным методом на территории всех муниципальных образований региона были изучены важнейшие показатели, характеризующие врачебный (в том числе в разрезе основных специальностей) и средний медицинский персонал государственных медицинских организаций в динамике за 2013-2019 гг. (обеспеченность, укомплектованность, коэффициент совместительства, структура квалификационных характеристик), ряд показателей был изучен за более продолжительный период. Такой подход позволил выявить долгосрочные тенденции, формирующиеся в кадровом обеспечении системы здравоохранения региона. В частности, было установлено, что за десятилетие показатель обеспеченности населения Иркутской области врачами снизился почти на 10%, однако за этот же период сокращение количества физических лиц врачей достигло 15%. Причиной стало сокращение численности населения области, которое привело к искажению снижения показателя, выглядевшему не столь существенным, каким было в реальности. Также было установлено возрастание удельного веса врачей, не имеющих квалификационной категории. Наибольшую ценность для разработки Концепции имели сведения о выявленных в ходе данного исследования лидирующих и отстающих территориях по важнейшим показателям, характеризующим уровень развития медицинских кадров в регионе. В муниципальных образованиях региона была изучена динамика заработной платы медицинских работников, вакансий и официальных предложений о трудоустройстве врачей, проанализировано наличие программ социальной поддержки медицинских работников. Не менее важную информацию для будущей Концепции позволило получить изучение интенсивности и структуры направлений трудоустройства и трудовой миграции врачей - выпускников ИГМУ и ИГМАПО, приступивших к профессиональной деятельности с 2013 г. Разработанный для этого специальный статистический инструментарий позволил проследить персональные образовательно-профессиональные траектории выпускников с момента их поступления в вуз до трудоустройства. Было выявлено, что лишь 34,9% врачей-выпускников ИГМУ вернулись на свою территорию после обучения. Основным направлением трудовой миграции выпускников стало направление «район Иркутской области - г. Иркутск», в результате чего 21,8% трудоустроенных выпускников, прибывших на обучение из района или города Иркутской области, трудоустроились по специальности в региональном центре. В этом исследовании впервые был применен предложенный нами коэффициент «сальдо трудовой миграции», который позволил получить подробную информацию о роли каждого из муниципальных образований региона в формировании кадрового потенциала его системы здравоохранения [7]. Изученные в ходе данного этапа факторы формирования мотивации к выбранному направлению профессиональной деятельности школьников старших классов, студентов медицинского вуза и врачей - молодых специалистов позволили выявить «слабые места» в профессиональной ориентации будущих врачей на уровне школы и вуза, низкую эффективность работы глав муниципальных образований региона и руководителей медицинских организаций по привлечению и закреплению будущих и начинающих врачей на территорию проблемных в данном плане муниципальных образований. ps202005.4htm00105.jpg IV этап. Определение направлений КП и их содержания на уровне конкретного субъекта РФ для включения в Концепцию, формирование ее структуры. Основные направления КП продиктованы наличием и выраженностью выявленных в региональном здравоохранении кадровых проблем. Они также напрямую связаны с существованием различных этапов профессионального цикла медицинских кадров. На основе изучения большого числа источников и НПА, посвященных КП, а также анализа проблем медицинских кадров Иркутской области нами было определено содержание КП в региональном здравоохранении на различных этапах профессионального цикла медицинских работников для последующего включения в разрабатываемую Концепцию (см. рисунок). Кроме того, структура Концепции и ее содержание должны быть направлены на всестороннее развитие кадрового потенциала здравоохранения региона, включая профессиональное совершенствование врачей и средних медицинских работников, создания условий для эффективной реализации их навыков, повышение мотивации к труду путем улучшения условий труда, увеличения заработной платы, повышения социальной защищенности. Важным элементом разрабатываемой Концепции являются сведения о потребности в медицинских кадрах на кратко- и среднесрочную перспективу и ее прогнозируемой динамике, что позволяет оценивать эффективность реализации данного программного документа. В настоящее время с этой целью используется унифицированная методика, разработанная ФГБУ «Центральный научно-исследовательский институт организации и информатизации здравоохранения» Минздрава России, направленная на определение потребности регионального здравоохранения во врачах 34 и средних медицинских работниках 35. Сформированная с учетом вышеуказанных подходов структура Концепции кадровой политики в здравоохранении Иркутской области включает в себя следующие разделы. 1. Основные положения. 2. Нормативно-правовое обеспечение КП. 3. Анализ текущего состояния медицинских кадров региона. 4. Потребность в медицинских кадрах системы здравоохранения Иркутской области. 5. Анализ проблем развития кадрового потенциала и КП регионального здравоохранения. 6. Приоритетные направления КП в здравоохранении региона. 7. Основные направления реализации Концепции кадровой политики в здравоохранении Иркутской области с определением зон ответственности основных субъектов реализации КП (органы законодательной власти Иркутской области, Министерство образования Иркутской области, общеобразовательные организации региона, ИГМУ, ИГМАПО, образовательные организации СПО медицинского профиля, Министерство здравоохранения Иркутской области, органы местного самоуправления, медицинские организации). 8. Ресурсное обеспечение реализации Концепции (материально-техническая база, примерные объемы финансирования). 9. Механизмы реализации Концепции. 10. Информационное обеспечение КП. 11. Ожидаемые результаты. Данная структура Концепции является достаточно гибкой, чтобы, с одной стороны, обеспечить учет всех важнейших направлений КП, с другой - учитывать конкретные проблемы медицинских кадров и стратегические задачи, стоящие перед здравоохранением региона. V этап. Реализация организационных мероприятий по разработке Концепции на уровне субъекта РФ и ее окончательное формирование. Планирование и эффективная реализация организационных мероприятий, непосредственно связанных с разработкой и утверждением Концепции, являются важнейшими элементами, обусловливающими достижение результатов данной работы. Первый вопрос, который на данном этапе необходимо решить разработчикам Концепции, - это выбор ее нормативно-правового статуса. Аналогичные концепции других субъектов РФ в 57,1% случаев были утверждены приказами региональных министерств здравоохранения, в 42,9% - постановлениями администрации региона. Конечно, данными видами документов не исчерпывается перечень НПА, которыми может быть утверждена Концепция. Однако опыт Иркутской области свидетельствует о том, что оптимальным вариантом для разработки Концепции является создание специальной рабочей группы, где ведущая роль отводится региональному министерству здравоохранения. Соответственно, утверждение разработанной Концепции должно осуществляться его приказом. Данная рекомендация также была поддержана региональным Законодательным собранием в ответ на запрос о возможности утверждения Концепции в форме закона Иркутской области, которому предшествовало интенсивное взаимодействие заинтересованных структур (областное Законодательное собрание, Министерство здравоохранения Иркутской области, ИГМУ, Иркутское региональное отделение Общероссийской общественной организации «Общество по организации здравоохранения и общественного здоровья» и др.). Итогом стало формирование рабочей группы по разработке Концепции кадровой политики в здравоохранении, состав которой был утвержден Распоряжением Министерства здравоохранения Иркутской области от 06.03.2020 № 466-мр «О рабочей группе по разработке проекта Концепции кадровой политики в здравоохранении Иркутской области». В состав рабочей группы вошли представители Министерства здравоохранения Иркутской области, ИГМУ, ИГМАПО, Министерства образования Иркутской области. 13 марта 2020 г. прошло ее первое заседание, где было рассмотрено множество организационных вопросов, сформулированы конкретные поручения участникам. В соответствии с поручением, 31 марта 2020 г. на рассмотрение участников группы нами был представлен проект Концепции кадровой политики в здравоохранении Иркутской области на 2020-2025 гг. Заключение Опыт разработки Концепции кадровой политики в здравоохранении на уровне субъекта РФ, полученный нами на примере Иркутской области, позволил сформировать ряд подходов к решению данной задачи, объединенных в соответствующую организационную технологию. Научное обоснование разрабатываемой Концепции и получение необходимых для этого данных стало возможным исключительно благодаря результатам выполненных масштабных исследований, позволивших в марте 2020 г. перейти к завершающему этапу ее формирования и утверждения. Представленные подходы и организационная технология могут быть реализованы в других субъектах РФ. Они будут представлять не только научный, но и практический интерес для всех участников данного процесса: ученых, руководителей, организаторов здравоохранения и в целом широкого круга специалистов в разных сферах медицины, что обусловлено актуальностью стоящих перед ней кадровых проблем. Исследование не имело спонсорской поддержки. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.

About the authors

G. M. Gaidarov

The Federal State Budget Educational Institution of Higher Education “Thew Irkutsk State Medical University” of Minzdrav of Russia

S. V. Makarov

The Federal State Budget Educational Institution of Higher Education “Thew Irkutsk State Medical University” of Minzdrav of Russia

Email: orgnursing@gmail.com

References

Statistics