The comparative evaluation of policy documents of the Russian Federation concerning personnel policy in health care

Abstract


Nowadays, in Russia number of problems is present in effective personnel policy in health care. The National Concept of personnel policy in health care (2002) expired in 2010 and no new one was developed. However, corresponding program documents were adopted at the level of subjects of the Russian Federation. The purpose of study was to compare evaluation of program documents of subjects of the Russian Federation related to issues of personnel policy in health care. The continuous sampling technique was applied to study these documents, which were valid in the territories of all subjects of the Russian Federation in 2002-2019. The comparative assessment was performed. It is demonstrated that the most informative document in this area is only the corresponding specialized Concept. However, this document was adopted only in 8.2% of the subjects of the Russian Federation, and they were valid only in two subjects. The concepts of health care development in the subjects of the Russian Federation, addressing medical personnel policy were adopted in 44.7% of the subjects of the Russian Federation. However, these legal documents operate only in 15.3% of territories. At the same time, the availability of appropriate specialized program document is a prerequisite of development of coherent and effective medical personnel policy in health care at all its levels.

Full Text

Важнейшим видом ресурсов системы здравоохранения являются медицинские кадры. В настоящее время в кадровом обеспечении отечественного здравоохранения отмечается ряд проблем, к которым относятся: -наличие выраженных диспропорций в структуре врачебных кадров, включая высокую численность «узких» специалистов при недостаточном количестве врачей, участвующих в процессе оказания первичной медико-санитарной помощи; -излишнее количество врачей, работающих в стационарных подразделениях при их нехватке в амбулаторно-поликлинических учреждениях; -выраженный недостаток врачебных кадров в сельской местности. Также имеют место диспропорции между числом специалистов в медицинских организациях, подведомственных органам управления здравоохранением федерального уровня и уровня субъекта РФ, между территориальным и ведомственным здравоохранением. Существует тенденция к возрастанию асимметрии обеспеченности врачами в различных субъектах РФ и муниципальных образованиях. Есть проблемы и в сестринской службе, включая нарушенное соотношение врачей и средних медицинских работников, а также среднего и младшего медицинского персонала. Отстают от развитых стран условия труда медицинских работников и его оплата, что снижает престиж профессии и приток в нее молодежи. Много вопросов приходится решать в сфере подготовки медицинских кадров и их закрепления в отрасли [1, 2]. Все вышеперечисленное делает актуальной разработку эффективной кадровой политики в здравоохранении, которая должна находить отражение в программных документах на уровне РФ в целом и на уровне ее субъектов [3]. В 2002 г. Минздравом России принята Концепция кадровой политики в здравоохранении РФ (далее - Концепция). Определяя основное содержание кадровой политики в отечественном здравоохранении, Концепция являлась основой при разработке нормативных правовых актов (НПА) в данной сфере, ее положения учитывались при формировании стратегических направлений кадровой политики в здравоохранении субъектов РФ. В 2010 г. Концепция кадровой политики в здравоохранении РФ утратила силу. Наличие в ее структуре плана мероприятий на весьма краткосрочную перспективу (2002-2004) предопределило непродолжительный характер данного важнейшего программного документа. Несмотря на то что с момента отмены Концепции вопросы кадровой политики в здравоохранении в той или иной степени были отражены в других действующих программных документах (Концепция развития здравоохранения и медицинской науки в РФ, Концепция развития здравоохранения РФ до 2020 г., раздел «Развитие здравоохранения» Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. и др.), специализированного программного документа, посвященного исключительно вопросам кадровой политики в здравоохранении, на федеральном уровне принято не было. С момента принятия федеральной Концепции на уровне субъектов РФ также разрабатывались программные документы, содержащие вопросы кадровой политики в здравоохранении. Принятые документы существенно различаются по нормативному обеспечению и срокам действия, а также по содержанию. Их анализ является обязательным этапом в процессе разработки согласованной кадровой политики в здравоохранении на всех уровнях, что обусловливает его актуальность. Целью исследования стала сравнительная оценка программных документов субъектов РФ, посвященных вопросам кадровой политики в здравоохранении. Материалы и методы Объектом исследования стали программные документы субъектов РФ, содержащие вопросы кадровой политики в здравоохранении. Понятие «программный документ» в современной отечественной юриспруденции не имеет четкого определения. Отсутствует и общепринятый подход к вопросу о понятии и видах программных документов, что требует соответствующего уточнения для целей настоящего исследования. Ю. А. Тихомиров, описывая методы государственного регулирования, включает в одну из них «программно-установочные способы», к которым относит целевые программы, тематические планы, концепции, функциональные правила, схемы управления и др. [4]. В целом к формам программных документов в российской практике исследователи законодательства относят доктрины, концепции, программы, планы, стратегии и др., применяемые для определения перспектив развития отдельных сфер деятельности государства и общества [5]. Юридическая природа программных документов также различна. В российском законодательстве к НПА напрямую относятся лишь программы, однако прочие программные документы (доктрины, концепции, планы, стратегии и др.) также соответствуют такому критерию нормативности, как их утверждение в установленном порядке. В частности, концепции и программы утверждаются распоряжениями Правительства РФ и субъектов РФ, НПА федеральных и региональных органов исполнительной власти [6]. В ходе проведения настоящего исследования сплошным методом были изучены программные документы по вопросам кадровой политики в здравоохранении (далее - программный документ), действовавшие на территории всех 85 субъектов РФ с момента принятия Концепции кадровой политики в здравоохранении РФ, за период 2002-2019 гг. В ходе сравнительной оценки изучали наличие, вид, наименование, запланированный и реальный период действия и содержание соответствующих программных документов. С учетом наличия в ряде субъектов Федерации программных документов нескольких видов, а также документов, принятых в разные временные периоды, их общее число составило 130. Результаты исследования Все программные документы субъектов РФ, содержащие вопросы кадровой политики в здравоохранении, принятые и действовавшие в 2002-2019 гг., можно отнести к одному из трех видов. Во всех без исключения субъектах РФ в настоящее время приняты Государственные программы развития здравоохранения соответствующего субъекта Федерации (ГП), содержащие в своей структуре блок, посвященный кадровым вопросам. Кроме того, на территории 38 регионов (44,7% субъектов РФ) за период исследования были приняты соответствующие Концепции развития здравоохранения (КР). Наконец, в 7 субъектах РФ (8,2% регионов) в течение 2002-2019 гг. были разработаны и утверждены Концепции кадровой политики в здравоохранении, являющиеся наиболее специализированными программными документами субъектов РФ в данной сфере. ps202002.4el00124.jpg Наглядное представление о том, как рассматриваемые программные документы представлены в субъектах РФ различного типа, а также о количестве действующих на момент исследования и утративших силу документов позволяет получить табл. 1. Анализ данных табл. 1 свидетельствует, что в настоящее время количество ГП развития здравоохранения соответствует числу субъектов РФ, каждый из субъектов Федерации имеет по одной действующей программе. В то же время КР здравоохранения и Концепции кадровой политики, имеющиеся только в части регионов, в большинстве своем к настоящему времени утратили силу. Распределение рассматриваемых программных документов по субъектам РФ демонстрирует относительно более частое наличие КР здравоохранения и Концепций кадровой политики в здравоохранении в таком типе субъектов РФ, как республика. За период исследования КР действовали в 63,6%, а Концепция кадровой политики - в 18,2% республик РФ, что существенно превышает аналогичные показатели среди областей (45,7 и 4,3% соответственно), краев (22,2 и 11,1% соответственно) и прочих типов субъектов РФ. В табл. 2 представлен полный перечень субъектов РФ с указанием вида и периода действия принятых на их территории программных документов, содержащих вопросы кадровой политики в здравоохранении. Таблица 2 Наличие, виды и период действия программных документов субъектов РФ, содержащих вопросы кадровой политики в здравоохранении № Наименование субъекта РФ Вид документа и период его действия* Области 1 Амурская ГП 2014-2025 2 Архангельская ГП, КР 2009-2020 3 Астраханская ГП 2015-2021 4 Белгородская ГП, КР 2003-2010 5 Брянская ГП 2019-2024 6 Владимирская ГП, КР 2003-2010 7 Волгоградская ГП 2014-2024 8 Вологодская ГП 2014-2020 9 Воронежская ГП 2014-2024 10 Ивановская ГП, КР 2007-2009 11 Иркутская ГП, КР 2007-2010 12 Калининградская ГП, КР 2003-2007 13 Калужская ГП, КР 2013-2020 14 Кемеровская ГП, КР 2013-2020 15 Кировская ГП, КР 2012-2020 16 Костромская ГП, КР 2010-2020 17 Курганская ГП, КР 2004-2010 18 Курская ГП 2014-2021 19 Ленинградская ГП 2013-2020 20 Липецкая ГП, КР, ККП 2003-2005 21 Магаданская ГП 2014-2020 22 Московская ГП, КР 1999-2005 23 Мурманская ГП 2014-2020 24 Нижегородская ГП 2014-2024 25 Новгородская ГП 2019-2025 26 Новосибирская ГП 2013-2021 27 Омская ГП 2014-2020 28 Оренбургская ГП 2019-2024 29 Орловская ГП 2013-2021 30 Пензенская ГП, КР 2010-2020 31 Псковская ГП 2014-2020 32 Ростовская ГП, КР 2013-2020 33 Рязанская ГП 2015-2024 34 Самарская ГП, КР 2001-2005 35 Саратовская ГП, КР 2007-2009 36 Сахалинская ГП 2014-2025 37 Свердловская ГП, КР, ККП 2012-2020 38 Смоленская ГП 2014-2024 39 Тамбовская ГП, КР 2002-2005 40 Тверская ГП 2015-2020 41 Томская ГП 2013-2022 42 Тульская ГП 2019-2025 43 Тюменская ГП 2019-2025 44 Ульяновская ГП 2014-2021 45 Челябинская ГП, КР 2014-2020 46 Ярославская ГП, КР 2007-2015 Республики 1 Адыгея ГП, КР 2006-2010 2 Алтай ГП, КР 2014-2017 3 Башкортостан ГП, КР, ККП 2003-2006 4 Бурятия ГП 2015-2020 5 Дагестан ГП 2014-2024 6 Ингушетия ГП 2014-2020 7 Кабардино-Балкарская ГП, КР 2012-2015 8 Калмыкия ГП, КР 2013-2020 9 Карачаево-Черкесская ГП 2019-2024 10 Карелия ГП, КР 1999-2003 11 Коми ГП, КР 2012-2020 12 Крым ГП 2018-2020 13 Марий Эл ГП 2013-2025 14 Мордовия ГП, КР 2006-2010 15 Саха (Якутия) ГП, КР, ККП 2012-2020 16 Северная Осетия-Алания ГП, КР 1998-2005 17 Татарстан ГП, КР 2003-2006 18 Тыва ГП, КР 2013-2030 19 Удмуртская ГП, ККП 2002-2004 20 Хакасия ГП, КР 2007-2009 21 Чеченская ГП, ККП 2007-2010 22 Чувашская ГП, КР 2018-2030 Края 1 Алтайский ГП 2014-2020 2 Забайкальский ГП 2014-2021 3 Камчатский ГП 2014-2025 4 Краснодарский ГП, КР 2002-2005 5 Красноярский ГП, ККП 2012-2020 6 Пермский ГП 2014-2020 7 Приморский ГП, КР 2002-2010 8 Ставропольский ГП 2019-2024 9 Хабаровский ГП 2013-2024 Автономные округа 1 Ненецкий ГП 2014-2021 2 Ханты-Мансийский ГП 2019-2030 3 Чукотский ГП 2016-2024 4 Ямало-Ненецкий ГП 2014-2021 Автономные области 1 Еврейская ГП 2016-2021 Города федерального значения 1 Москва ГП 2012-2020 2 Санкт-Петербург ГП, КР 2004-2010 3 Севастополь ГП 2017-2020 Примечание. *Период действия указан для наиболее специализированного программного документа: Концепции кадровой политики в здравоохранении, в случае ее отсутствия - Концепции развития здравоохранения, затем - Государственной программы развития здравоохранения. Все три вида рассматриваемых программных документов (ГП, КР и Концепция кадровой политики в здравоохранении) действовали одновременно на территории лишь 4 субъектов РФ: Липецкой и Свердловской областей, Республики Башкортостан и Республики Саха (Якутия). Наименования рассматриваемых программных документов являются идентичными у ГП субъектов РФ, в то же время наименования КР имеют существенные различия. Наиболее существенно отличаются от прочих подобных программных документов названия Концепций в следующих субъектах Федерации. В Санкт-Петербурге действовала «Концепции модернизации системы здравоохранения Санкт-Петербурга на 2004-2010 годы», и ее содержание в значительной степени было ориентировано на решение вопросов модернизации и реструктуризации сети медицинских организаций региона, хотя вопросы кадровой политики в документе также были отражены. В Кировской области в настоящее время действует «Концепция стратегического плана реструктуризации здравоохранения Кировской области на период до 2020 года», акцентированная на вопросах формирования рациональной сети медицинских организаций и относительно мало внимания уделяющая проблемам медицинских кадров. Принятая в Республике Башкортостан «Концепция развития и реформирования системы здравоохранения и медицинской науки в РБ на 2001-2005 годы и на период до 2010 года и план мероприятий по ее реализации» существенное внимание уделяла вопросам подготовки медицинских кадров и развитию кадрового потенциала региона. «Концепция развития частной системы здравоохранения в Республике Саха (Якутия) на 2017-2020 годы» в соответствии с наименованием сосредоточивает внимание на проблемах развития частного сектора здравоохранения данного субъекта РФ. Наименования Концепций кадровой политики в здравоохранении, принятых за 2002-2019 гг. на территории 7 субъектов РФ, различаются несущественно. Наиболее расширенное наименование и соответствующее ему содержание имела Концепция, действовавшая в Республике Башкортостан (РБ) в течение 2004-2006 гг., утвержденная приказом Министерства здравоохранения РБ от 10.11.2003 № 752-Д «О состоянии кадровой политики и задачах Минздрава РБ по ее совершенствованию в соответствии с концепцией кадровой политики в здравоохранении РБ». Сравнительная оценка сроков реализации программных документов продемонстрировала существенные различия запланированных сроков их реализации. Так, 23,5% ГП прекращают действие в 2020 г., 70,6% - с 2021 по 2025 г., 4,7% имеют запланированный срок реализации вплоть до 2026-2030 гг. ГП развития здравоохранения в Республике Чувашия имеет срок действия вплоть до 2035 г. В тех субъектах РФ, где были приняты региональные КР, действующую Концепцию имеют лишь 34,2% регионов, в остальных она уже утратила силу. Концепции кадровой политики в здравоохранении в настоящее время действуют лишь в 2 субъектах РФ из 7, где они были приняты в течение 2002-2019 гг. [Красноярский край и Республика Саха (Якутия)], при этом Концепции имеют одинаковый период действия (с 2012 по 2020 г.) Концепция кадровой политики в здравоохранении Свердловской области, реализация которой была изначально рассчитана до 2020 г., утратила силу досрочно, в 2017 г. В целом лишь 23,7% проанализированных программных документов всех видов, принятых в 2002-2019 гг., являлись действовавшими на момент исследования. Результаты анализа нормативного правового обеспечения рассмотренных программных документов свидетельствуют о существовании различий между их видами. Все ГП развития здравоохранения субъектов РФ, имея в целом схожую структуру, также утверждены по единому плану - постановлениями администрации (правительствами) регионов. КР субъектов Федерации утверждены постановлениями их администрации в 76,3% случаев, в 15,8% они утверждены постановлениями и указами глав администрации субъектов РФ, в 7,9% - приказами региональных министерств здравоохранения. Из 7 рассмотренных Концепций кадровой политики в здравоохранении по 3 (42,9%) программных документа утверждены постановлениями администрации субъектов РФ и приказами региональных министерств здравоохранения, 1 (14,3%) - указом главы данного субъекта РФ. ps202002.4el00126.jpg Учитывая, что наиболее специализированным программным документом, посвященным проблемам медицинских кадров и стратегическим направлениям развития кадрового потенциала, является Концепция кадровой политики в здравоохранении, содержание программных документов данного вида нами было проанализировано наиболее подробно. Несмотря на то что в каждой из Концепций кадровой политики в той или иной степени рассмотрены ее основные направления, степень их проработки различна. Нами была предпринята попытка сравнения объема и глубины рассматриваемых в Концепциях вопросов с оценкой их в баллах (от 1 до 3; табл. 3). Среди направлений кадровой политики в здравоохранении наибольшее отражение в проанализированных документах получили ликвидация дефицита кадров и кадрового дисбаланса и профессиональная подготовка кадров. В концепциях внимание уделяется в равной степени вопросам трудоустройства и закрепления в отрасли молодых специалистов, совершенствованию управления кадрами, их мотивации. Чуть меньшее внимание уделено правовой и социальной защите медицинских работников. Почти во всех программных документах относительно слабо представлены вопросы повышения престижа медицинских работников, обеспечения их карьерного роста, а также партнерства с профессиональными общественными организациями. Результаты проведенной оценки демонстрирует наличие наиболее проработанных документов в Республике Башкортостан, Красноярском крае и Липецкой области, причем лишь в Красноярском крае Концепция кадровой политики в здравоохранении является в настоящее время действующей. Обсуждение Анализ содержания программных документов, посвященных вопросам кадровой политики в здравоохранении, свидетельствует о наличии существенных преимуществ, предоставляемых фактом наличия в субъекте РФ специализированного программного документа в данной сфере. В Государственных программах развития здравоохранения, принятых на уровне субъектов РФ, вопросы медицинских кадров представлены лишь в виде отдельного блока и не содержат концептуальных положений. Необходимо отметить, что сами термины «программа» и «концепция» применяются для обозначения различных явлений. Согласно Новейшему большому толковому словарю русского языка, «концепция» является системой связанных между собой взглядов на то или иное явление, в то время как «программа» представляет собой содержание и план предстоящей деятельности [7]. В связи с этим гораздо более информативным программным документом, содержащим вопросы кадровой политики в здравоохранении, является КР здравоохранения соответствующего субъекта Федерации. Однако в набольшей степени вопросы кадровой политики в здравоохранении на уровне конкретного субъекта РФ отражены лишь в специализированном программном документе, которым является Концепция кадровой политики. Вместе с тем данный вид программных документов является самым немногочисленным. В течение 2002-2019 гг. в субъектах РФ происходило постепенное замещение КР и Концепций кадровой политики в здравоохранении на ГП развития здравоохранения, роль которых в качестве документа, содержащего в себе анализ проблем в данной сфере и определяющего стратегические направления ее развития, несоизмеримо меньше. К настоящему времени многие концептуальные программные документы, посвященные вопросам кадровой политики в здравоохранении, в значительной части регионов утратили силу, не получив замены. Важнейшей причиной данного явления является отсутствие соответствующего документа на федеральном уровне. Заключение Наиболее информативным и детализированным документом в сфере кадровой политики в здравоохранении, в полной мере удовлетворяющим требованиям сегодняшнего дня, является лишь соответствующая специализированная Концепция. Между тем с момента принятия Концепции кадровой политики в здравоохранении РФ аналогичные программные документы уровня субъекта РФ были приняты только на территории 7 регионов, а действующими являются лишь в двух из них. КР здравоохранения субъектов РФ, в которых также рассматриваются вопросы кадровой политики, были приняты на территории почти половины субъектов РФ, однако в настоящее время действуют только в 13 регионах. Между тем актуальность и важность кадровых проблем в отечественном здравоохранении обусловливают высокую потребность в разработке и утверждении на уровне каждого из субъектов РФ соответствующего специализированного программного документа. Исследование не имело спонсорской поддержки. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.

About the authors

G. M. Gaydarov

The Federal State Budget Educational Institution of Higher Education “The Irkutsk State Medical University” of Minzdrav of Russia


S. V. Makarov

The Federal State Budget Educational Institution of Higher Education “The Irkutsk State Medical University” of Minzdrav of Russia

Email: orgnursing@gmail.com

References

  1. Зудин А. Б. Проблемы кадрового обеспечения как современная тенденция в развитии национальных систем здравоохранения. Проблемы социальной гигиены, здравоохранения и истории медицины. 2017;25(3):172-4.
  2. Щепин В. О. Обеспеченность населения Российской Федерации основным кадровым ресурсом государственной системы здравоохранения. Проблемы социальной гигиены, здравоохранения и истории медицины. 2013;(6):24-8.
  3. Улумбекова Г. Э. Анализ численности, структуры и квалификации медицинских кадров в Российской Федерации и ключевые задачи кадровой политики на период до 2020 г. Медицинское образование и профессиональное развитие. 2010;(1):11-24.
  4. Тихомиров Ю. А. Социально-правовые исследования в регионах. М.: НИЦ ИНФРА-М; 2016.
  5. Ермолаева А. В. Видовой состав нормативно-правовой документации РФ. История и архивы. 2011;(2):239-56.
  6. Касимов Т. С. Программные документы и перспективы российского государства. Известия Оренбургского государственного аграрного университета. 2013;(4):250-3.
  7. Новейший большой толковый словарь русского языка. Под ред. С. А. Кузнецова. СПб. - М.: Норинт - Рипол классик; 2008.

Statistics

Views

Abstract - 82

Cited-By


PlumX

Dimensions


Copyright (c) 2020 АО "Шико"

Creative Commons License
This work is licensed under a Creative Commons Attribution-NonCommercial-NoDerivatives 4.0 International License.

Mailing Address

Address: 105064, Vorontsovo Pole, 12, Moscow

Email: ttcheglova@gmail.com

Phone: +7 903 671-67-12

Principal Contact

Tatyana Sheglova
Head of the editorial office
FSSBI «N.A. Semashko National Research Institute of Public Health»

105064, Vorontsovo Pole st., 12, Moscow


Phone: +7 903 671-67-12
Email: redactor@journal-nriph.ru

This website uses cookies

You consent to our cookies if you continue to use our website.

About Cookies