Full Text

Введение Беспрецедентная угроза, исходящая от новой коронавирусной инфекции (COVID-19), актуализировала дискуссии вокруг эффективности государственного управления при планировании и осуществлении действий, направленных на защиту населения от чрезвычайных ситуаций глобального масштаба. В России общее руководство действиями в условиях распространения COVID-19 взял на себя федеральный центр, образовав оперативный штаб по борьбе с COVID-19, к работе в котором были привлечены руководители субъектов РФ, и урегулировав порядок и условия введения режимов чрезвычайной ситуации и повышенной готовности к ней в регионах, а также предусмотрев базовые гарантии и меры поддержки населения и экономики и т. п. Сформированный в стране чрезвычайный механизм взаимодействия различных уровней публичной власти был встречен негативными оценками по целому ряду оснований, включая довлеющую роль федерации в регламентации ограничений, объемное ситуационное нормативное правовое регулирование, включающее источники, противоречащие друг другу на федеральном, региональном и местном уровнях, безынициативность субъектов РФ в разработке дополнительных мер поддержки и недопонимание ими объема предоставленных полномочий, несовершенство системы предупреждения чрезвычайных ситуаций и пр. Наряду с этим нельзя не заметить, что не только в России, но и во всех других странах с федеративным устройством серьезному испытанию на прочность подверглась сама основа связей, существующих между субъектами и федеральным центром в рамках избранной модели распределенного осуществления публичности власти. Неслучайно во многих зарубежных научных исследованиях ставится вопрос о том, смог ли отдельно взятый федерализм, а не государство или правительство, справиться с угрозой COVID-19, сохранить достойный уровень жизни населения и предотвратить кризис системы здравоохранения [1]. Широта охвата проблемы открывает перспективы для сравнительных правовых исследований, позволяющих выявлять факторы, влияющие на степень эффективности взаимодействия различных уровней публичной власти в федерациях в условиях пандемии COVID-19, а значит, определять приоритетные направления развития и совершенствования системы публичной власти в России в данной части. С учетом вышеизложенного, целями настоящего исследования являются изучение зарубежного опыта взаимодействия различных уровней публичной власти в условиях пандемии COVID-19 в контексте содержательных и институциональных аспектов такого взаимодействия в федеративном государстве, определение с учетом изученного опыта перспектив развития и совершенствования системы реагирования публичной власти в России при чрезвычайных ситуациях. Материалы и методы При подготовке настоящей статьи были изучены нормативные правовые акты и практика взаимодействия различных уровней публичной власти в условиях противодействия пандемии COVID-19 в ряде федеративных государств (Австралия, Индия, Канада, США), составляющих наиболее полярные примеры реализации концепции кооперативного федерализма в сложившихся чрезвычайных условиях. Методологическую основу работы составили общефилософские (материалистический, диалектический), общенаучные (логический, системно-структурный, аксиологический), частнонаучные (формально-юридический, сравнительно-правовой, системный) методы исследования. Результаты После Второй мировой войны на смену изначально возникшей концепции дуалистического федерализма, предполагающего четкую фиксированность разделения функций и полномочий между федеральным центром и субъектами, практически повсеместно пришла концепция кооперативного федерализма. Простое выделение сферы исключительной и совместной компетенции вписывалось в идеологию, образно именуемую «слоеным пирогом» федерализма, тогда как сотрудничество и даже взаимовыгодное партнерство публичных субъектов друг с другом стало определяться как «мраморный торт» федерализма, в котором федеральное правительство и власти регионов вращаются в пересекающихся сферах деятельности ради достижения всеобщего блага [2]. Собственно, именно практическая реализуемость этих новых идей и способность государственного механизма с развитыми децентрализующими началами противостоять глобальным угрозам подверглись наиболее суровому испытанию в период распространения COVID-19 в мире. В ряду федеративных государств бесспорно неэффективным сегодня принято считать ответ на пандемию COVID-19 в США, где заболеваемость новой инфекцией в рекордные сроки достигла лидирующих отметок, а система здравоохранения показала свою неспособность объединить усилия в борьбе с вирусом. Отметим, что принцип федерализма, закрепленный в Десятой поправке к Конституции США, ограничивает объем полномочий федерального правительства исключительно теми направлениями и формами деятельности, которые делегированы ему напрямую основным законом. Все иные полномочия, реализация которых не запрещена штатам, относятся к их компетенции. Такой подход не исключает горизонтальной и вертикальной координации в публичной системе, четко вписываемой в концепцию кооперативного федерализма варианта «мраморный торт». В отсутствие единой системы здравоохранения в США именно штаты выработали первоначальный комплекс ограничительных мер, включающих в себя временное приостановление деятельности образовательных организаций и второстепенных предприятий, перенос выборов, установление запретов на проведение публичных мероприятий и собраний, требований о самоизоляции на дому. Наряду с этим многие губернаторы (в штатах Джорджия, Калифорния, Флорида и др.) принципиально отказались от введения жестких предписаний, ограничивающих свободу передвижения и экономическую деятельность, полагаясь на персональную ответственность граждан и организаций и неприкосновенность базовых прав человека. Были применены различные подходы к определению перечней организаций и предприятий, признаваемых «значимыми» или «важными» при принятии решения о возможности временного приостановления их деятельности. Попытки наладить межрегиональное сотрудничество сосредоточились в основном не на согласовании ограничений, а на совместных закупках медицинского оборудования и лекарственных препаратов на открытом рынке (например, Калифорния, Орегон и Вашингтон в этих целях объединились, сформировав Пакт западных штатов [3]). На сегодняшний день, с учетом того, что США остаются лидером по смертности от COVID-19, многие исследователи справедливо констатируют, что «вирус не имеет границ» и непринятие ограничительных мер в отдельных штатах подвергает необоснованному риску все население страны. Конкретных примеров для иллюстрации сказанного множество. Так, после того как в штате Пенсильвания с 17.03.2020 на неопределенный срок была приостановлена деятельность магазинов, торгующих алкоголем, жители юго-восточной части данного штата начали массово выезжать для закупки алкоголя в соседний штат Делавэр, где магазины с соответствующим ассортиментом продолжили свою деятельность как «значимые предприятия». Подобными действиями нарушалось как предписание Пенсильвании о самоизоляции, так и предписание штата Делавэр об обязательном 14-дневном карантине для всех лиц, прибывающих из других штатов. Во Флориде отсутствие карантинных ограничений повлекло за собой массовое посещение курортных зон штата во время весенних каникул, после чего школьники и студенты вернулись в штаты проживания, что вызвало точечные вспышки заболевания 103. Рассматривая проблему распределения компетенции между федеральным правительством и штатами при организации оказания помощи населению в чрезвычайных обстоятельствах, нельзя не заметить, что в основе работы национальной системы обеспечения готовности и реагирования США (NIMS) лежит тактика, образно обозначаемая как «все свободные руки на палубе», обеспечивающая участие в противодействии всем видам угроз федеральных, региональных и местных органов власти. В своей деятельности NIMS руководствуется протоколами для отдельных типов угроз, распределенных по ключевым федеральным органам власти. В то же время протоколом ESF-8 о действиях по преодолению угроз в зоне ответственности Министерства здравоохранения и социального развития США 104 предусматриваются дополнительная федеральная координация и поддержка только для катастрофических инцидентов, к которым отнесены чрезвычайные происшествия с массовыми человеческими жертвами, выходящие за пределы определенной географической зоны, если преодоление их последствий превосходит возможности штатов и муниципалитетов. Признание инцидентов катастрофическими предполагает возможность привлечения федеральных материально-технических и кадровых ресурсов, реализации отдельных мер, находящихся в исключительной компетенции федерации (внедрение автоматизированных систем мониторинга глобальных угроз, разработка вакцин и т. п.). Наряду с этим ESF-8 не регламентирует алгоритмов действий федерального центра по принятию таких координационных мер, в равной мере не предусмотрены правовые средства воздействия на федеральное правительство в случае отказа от их реализации. Альтернативным способом координации усилий центра и регионов является создание национальных планов противодействия наиболее актуальным угрозам безопасности, носящим глобальный характер. Здесь обращает на себя внимание тот факт, что Федеральным агентством по чрезвычайным ситуациям в области общественного здравоохранения неоднократно принимались федеральные планы противодействия пандемическому вирусу, учитывающие опыт функционирования системы здравоохранения и публичных институтов в условиях распространения H5N1, птичьего гриппа, вируса Зика и лихорадки Эбола. Первый такой план был создан в 2005 г., а последняя версия опубликована в 2017 г. и в настоящее время остается доступной в открытых источниках 105. Описываемые в нем сценарии актуальны для COVID-19, а сама схема противодействия пандемии четко разделена на 7 этапов с определением последовательности действий федерального правительства на каждом из них. Первые четыре этапа должны предшествовать появлению первого случая заболевания человека в США и направлены на предотвращение проникновения вируса на территорию страны. Дальнейшее планирование ответных мер предусматривает размещение резервов лекарственных средств, оборудования, расходных материалов в штате, где был выявлен первый заболевший, введение ограничений на перемещение граждан и транспорта в данной местности, защитных мер и социального дистанцирования. При выходе инфекции за пределы штата предполагается осуществление федерального руководства при разработке планов противодействия инфицированию во всех штатах и муниципалитетах, активации планов экстренной помощи в федеральных учреждениях здравоохранения, централизованном привлечении к диагностическим исследованиям и разработке противовирусных препаратов всех лабораторий, обладающих необходимыми ресурсами и потенциалом. В дополнение к сказанному, план указывает на орган власти, ответственный за реализацию прописанных мер (Федеральное агентство по чрезвычайным ситуациям в области общественного здравоохранения), регламентирует порядок его взаимодействия с центральным федеральным органом, обеспечивающим внутреннюю безопасность в США (Министерство внутренней безопасности США), а также формулирует некоторые дополнительные меры в области обеспечения готовности к противодействию распространения пандемического гриппа (удешевление производства и увеличение поставок средств индивидуальной защиты, разработка быстрых диагностических тестов, аппаратов ИВЛ с расширенным перечнем возможностей и пр.). Заметим, что приведенный план так и не был реализован на практике. На этапе непосредственного развития пандемии COVID-19 в мире федеральное правительство отказалось от признания угрозы, исходящей от нового вируса, как требующей общего реагирования. Введение режима чрезвычайного положения в стране последовало лишь 13.03.2020, спустя 74 дня после первого зарегистрированного в стране случая заболевания. Примером государства со схожей идеологией федерализма, отличившимся более оперативным ответом на пандемию и низким уровнем смертности по сравнению с США, можно считать Канаду. Компетенция федерации сформулирована здесь по остаточному принципу, с правом принятия управленческих решений по вопросам, непосредственно не предусмотренным конституцией (ст. ст. 91-93 Конституционного акта 1867 г. 106). По механизму принятия решений федерализм в Канаде часто именуется исполнительским, поскольку в его основе лежит переговорная практика взаимодействия руководителей правительств (премьер-министры, первые министры) на провинциальном и федеральном уровнях, используемая для достижения координации и сближения политических целей в условиях сосуществования конкурирующих национализмов и регионализмов и позволяющая вырабатывать совместные или согласованные конкурентные решения. Заметим, что канадские ответные меры в области противодействия распространению коронавирусной инфекции первоначально следовали в русле общих децентрализующих тенденций. Так, с января по март 2020 г. единственным императивным решением федерации стало приостановление въезда в страну, за исключением поездок в «значимых» целях. В апреле 2020 г., после того как была изучена и отвергнута возможность введения всеобщего режима чрезвычайной ситуации, провинции обеспечили разработку и практическую реализацию сходных, но не идентичных ответных мер в отношении пандемии. К примеру, в Британской Колумбии в секторе общественного здравоохранения была внедрена практика отслеживания контактов лиц, зараженных COVID-19, с последующим диагностическим тестированием и жестким контролем за соблюдением ограничений. В более густонаселенных провинциях Квебек и Онтарио степень охвата населения диагностическими исследованиями на наличие COVID-19 была в разы меньше, а власти отказались вводить строгую самоизоляцию и дополнительную ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических правил. В целом, как и в США, сроки и пределы введения самоизоляции, приостановления деятельности образовательных учреждений и второстепенных предприятий оказались различными [4]. Однако элементы кризисного федерализма ярко проявились в работе канадской системы здравоохранения. Последняя заслуживает особого внимания, поскольку период ее организационного оформления приходится на последнее десятилетие и связан с противодействием новым инфекционным заболеваниям (SARS, H1N1 и др.). В первую вспышку атипичной пневмонии в 2003-2004 гг. в Канаде была осознана проблема отсутствия национального руководства деятельностью в области обмена информацией между органами власти и учреждениями здравоохранения на местном, провинциальном и федеральном уровнях и высказана идея создания федерального агентства общественного здравоохранения. Разумеется, федеративное устройство не могло не отразиться на разработке правовых мер и ограничений в области борьбы с новой коронавирусной инфекцией на местах. Конкретное содержание ограничительных и стимулирующих мер отличалось от общих рекомендаций в области здравоохранения, поскольку властные субъекты в провинциях не всегда исходили из научных знаний и фактов, но вынуждены были принимать во внимание обеспеченность управленческих решений ресурсами, степень доверия общественности к эффективности и целесообразности предлагаемых изменений. Однако тот факт, что, столкнувшись с пандемией COVID-19, канадская система здравоохранения руководствовалась уже опробованными планами готовности и противодействия, а Агентство общественного здравоохранения взяло на себя реализацию согласованных защитных мер и мобилизацию ресурсов, обеспечило общий успех канадского ответа на COVID-19. На контрасте с Канадой, сдержанно обозначающей элементы централизации и временный переход к кризисному федерализму, особенно примечательно выглядит пример Индии, длительное время остававшейся в тройке «лидеров» по заболеваемости COVID-19, однако сумевшей в итоге добиться самого низкого показателя смертности в расчете на миллион населения (14,27 против среднемирового показателя 68,29). При общей поддержке концепции кооперативного федерализма, предполагающей выделение 3 сфер компетенции («союзный перечень» для федерации, исключительный - для штатов и совместный - согласно приложению VII к Конституции Индии 107), правовую основу ответных мер в Индии составили национальные законы, включая Закон об эпидемических заболеваниях 1897 г. 108 и Закон о борьбе со стихийными бедствиями 2005 г. 109 Системное толкование данных нормативных актов позволило обеспечить разработку федеральных руководящих принципов для ответных мер общественного здравоохранения, которые практически в неизменном виде были поддержаны штатами. Примечательно, что на первоначальном этапе развития пандемии с января по март 2020 г. федеральное правительство применило стандартные средства профилактики, включающие в себя ограничение международных рейсов, введение обязательной термометрии в общественных местах, запрет на проведение массовых мероприятий и т. п. Вместе с тем на волне резкого роста заболеваемости 24.03.2020 правительство Союза объявило о 21-дневной общенациональной изоляции, для обеспечения которой штатам был предоставлен беспрецедентно короткий 4-часовой срок. Несмотря на значительные организационные сложности, все штаты поддержали данное решение и в дальнейшем, вплоть до лета 2020 г., поэтапно реализовали на своих территориях согласованные с федеральным правительством меры по противодействию распространения COVID-19. В регулировании сектора здравоохранения ключевая роль при борьбе с COVID-19 отводилась федерации, что, несмотря на критику нарушения принципа субсидиарности в распределении компетенции между ней и штатами, создало необходимые условия для оперативного ответа в особо сложных, не располагающих к длительным политическим дискуссиям и разнице приоритетов, обстоятельствах. Наконец, среди федеративных государств, относительно успешно отреагировавших на угрозу COVID-19, в общих чертах нельзя не отметить пример Австралии, основным отличием которого является предоставление исключительных полномочий по борьбе с эпидемиями и организации государственного здравоохранения штатам и территориям 110. Ответственность федерации распространяется на координацию ответных мер штатов, предоставление ресурсов и экспертных знаний при глобальных чрезвычайных ситуациях, что сближает этот пример с США. Для практической реализации координационной составляющей в условиях пандемии COVID-19 в Австралии была создана новая государственная структура, названная Национальным кабинетом, в состав которого вошли премьер-министр страны, все премьер-министры штатов и территорий. Благодаря привлечению к работе в данном квазиоргане представителей двух ведущих политических партий Национальный кабинет смог разработать и согласовать общие меры в области здравоохранения, включая федеральные руководящие принципы/протоколы в отношении ограничения массовых мероприятий, туристических поездок и т. п. При наличии федеральных руководящих принципов штаты и территории не были лишены права реализовывать ограничительные меры со значительными различиями. Так, на основании Закона о биобезопасности 2015 г. 111 и Закона об общественном здравоохранении 2016 г. 112 вводились дифференцированные дополнительные запреты на перемещения внутри страны и ограничения отдельных видов экономической деятельности. Одновременно с этим практика работы Национального кабинета позволила говорить о развитии чрезвычайной формы исполнительского федерализма в Австралии, основанного на общем понимании проблемы и временном отступлении от принципа исключительности названных региональных полномочий [7]. В целом, исходя из рассмотренных нами примеров, можно резюмировать, что двойная федеративная система с жесткими правилами распределения полномочий и ответственности между федеральным правительством и регионами, скорее, препятствует скоординированным национальным ответам в области противодействия пандемии COVID-19, нежели формирует предпосылки для эффективного взаимодействия между различными уровнями единой системы публичной власти. Залогом успешного общенационального ответа угрозе COVID-19 служат различные формы исполнительного федерализма, которые могут быть основаны на исторически сильных централистских тенденциях, значительной роли федерального правительства, позволяющей ему при сотрудничестве штатов вырабатывать оперативные ответные меры (как в Индии), существующих переговорных практиках взаимодействия между исполнительной властью на всех уровнях по принципиальным вопросам государственного строительства (как в Канаде), опыте реализации федеральных программ и работы чрезвычайных межправительственных механизмов, в рамках которых осуществляется закрепление общегосударственных приоритетов, координация ответных мер для угроз глобального характера (как в Австралии). Независимо от избранной формы исполнительного федерализма ее применение предполагает также учет 3 институциональных факторов: компетентности всех элементов системы публичной власти, политической нейтральности системы защиты населения от чрезвычайных ситуаций, существования отказоустойчивого нормативного регулирования взаимодействия различных уровней системы публичной власти, применимого вне зависимости от конкретных сценариев развития угроз национальной безопасности. Для России, учитывая конкурирующую компетенцию в области здравоохранения и исключительную компетенцию федерации при выработке стратегии национальной безопасности, наиболее оптимальным видится смешанный межведомственный подход, сопровождающийся сильным федеральным присутствием. Изученный зарубежный опыт позволяет обратить внимание на ряд ключевых параметров его реализации. Во-первых, необходимо обеспечить отнесение вопросов реагирования на глобальные угрозы эпидемиологического характера к компетенции профильного органа исполнительной власти, осуществляющего комплексную оценку и первичное реагирование на ситуацию. Во избежание влияния политических предпочтений на такую оценку эту функцию должен брать на себя орган специальной компетенции, например Совет безопасности РФ, во взаимодействии с Минздравом РФ, Федеральной медико-биологической службой и Роспотребнадзором. Во-вторых, на основе анализа эпидемиологической ситуации должны быть разработаны единые условия для введения однородных ограничительных мер и общие параметры оценки санитарно-эпидемиологической ситуации, созданы федеральные ограничительные меры и правила, подлежащие применению в случае бездействия субъектов РФ по умолчанию. Это позволит наделить свойствами отказоустойчивости общегосударственный механизм противодействия пандемии. Наконец, для согласования и выработки скоординированных решений, оперативного обмена информацией непосредственно в процессе борьбы с угрозой следует организовать единую дискуссионную платформу с привлечением всех уровней публичной власти в стране. В настоящее время конституционным потенциалом для реализации этой задачи обладает Государственный совет РФ. Обсуждение Несмотря на то что баланс полномочий между федерацией и ее субъектами может меняться и подвергаться системным перестройкам на основе избранной концепции развития федеративных отношений в стране, важно помнить, что федерализм как таковой отвечает за процесс принятия решений, а не оценку их с позиции законности, обоснованности, своевременности, конституционности и пр. При традиционной критике сильных организующих начал федерации в регулировании сектора здравоохранения и национальной системы борьбы с чрезвычайными ситуациями [8] важно иметь в виду, что только федеральное правительство располагает ресурсами и опытом, позволяющими предпринимать эффективные меры в области раннего сдерживания инфекции, разработки и апробации новых методов диагностики и лечения, создания вакцин. Требуют единства также стандарты или ориентиры, позволяющие вводить или снимать ограничительные правовые режимы, отдельные защитные и стимулирующие меры для населения и организаций. При учете всего комплекса вышеперечисленных факторов именно вертикальная интеграция и сотрудничество между всеми уровнями власти выходят на первый план в национальной стратегии готовности и реагирования для федеративного государства. В дополнение к этим вертикальным отношениям может подключаться и горизонтальный элемент федерализма, где субъекты делятся ресурсами и поддерживают друг друга во времена кризиса, что приветствуется в идеологии кооперативного федерализма. Однако имеющийся зарубежный опыт ярко свидетельствует о том, что залогом успешного общенационального ответа угрозе COVID-19 служат именно чрезвычайные и регулярные формы исполнительного федерализма. Выводы 1. Эффективность нормативного правового регулирования взаимодействия уровней публичной власти в федерациях в условиях пандемии COVID-19 опирается на учет 3 институциональных факторов: компетентности всех элементов системы, политической нейтральности системы защиты населения от чрезвычайных ситуаций, последовательного отказоустойчивого регулирования взаимодействия публичных институтов, применимого вне зависимости от конкретных сценариев развития угроз национальной безопасности. 2. Оптимальная организация принятия управленческих решений в условиях противодействия пандемии предполагает комплексный межведомственный подход с сильным федеральным присутствием. Источник финансирования. Исследование выполнено при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований в рамках научного проекта № 20-04-60530. Конфликт интересов. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.

About the authors

S. H. Sarmanaev

Federal Research and Clinical Center of the Federal Medical-Biological Agency

Email: ssarm@bk.ru

T. V. Gololobova

Scientific Research Disinfectology Institute of the Federal Service for Surveillance on Consumer Rights Protection and Human Welfare

T. G. Suranova

Federal Research and Clinical Center of the Federal Medical-Biological Agency; Scientific Research Disinfectology Institute of the Federal Service for Surveillance on Consumer Rights Protection and Human Welfare

G. N. Suvorov

Federal Research and Clinical Center of the Federal Medical-Biological Agency; Scientific Research Disinfectology Institute of the Federal Service for Surveillance on Consumer Rights Protection and Human Welfare

S. S. Zenin

Kutafin Moscow State Law University

References

Statistics