Проблемы социальной гигиены, здравоохранения и истории медициныПроблемы социальной гигиены, здравоохранения и истории медицины0869-866X2412-2106Joint-Stock Company Chicot28610.32687/0869-866X-2020-28-2-314-319Научная статьяСРАВНИТЕЛЬНАЯ ОЦЕНКА ПРОГРАММНЫХ ДОКУМЕНТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО КАДРОВОЙ ПОЛИТИКЕ В ЗДРАВООХРАНЕНИИГайдаровГ. М.-МакаровС. В.orgnursing@gmail.comФБГОУ ВО «Иркутский государственный медицинский университет» Минздрава России1512202028231431906042021Copyright © 2020, АО "Шико"2020В настоящее время в кадровом обеспечении отечественного здравоохранения существует ряд проблем, делающих актуальной разработку эффективной кадровой политики. Принятая в 2002 г. Концепция кадровой политики в здравоохранении РФ в 2010 г. утратила силу и не имела замены, однако соответствующие программные документы принимались на уровне субъектов РФ. Целью исследования стала сравнительная оценка программных документов субъектов РФ, посвященных вопросам кадровой политики в здравоохранении.Сплошным методом изучены данные документы, действовавшие на территории всех субъектов РФ в 2002-2019 гг., и выполнена их сравнительная оценка. Показано, что наиболее информативным документом в данной сфере является только соответствующая специализированная Концепция. Однако данный документ был принят только в 8,2% субъектов РФ, а действующим он является лишь в двух регионах. Концепции развития здравоохранения субъектов РФ, в которых также рассматриваются вопросы кадровой политики, были приняты в 44,7% субъектов РФ, однако действуют в настоящее время только в 15,3% регионов. При этом наличие соответствующего специализированного программного документа является обязательным условием для разработки согласованной и эффективной кадровой политики в здравоохранении на всех его уровнях.program documentpersonnel policymedical personnelhealth caresubject of the Russian Federationconceptпрограммные документыкадровая политикамедицинские кадрыздравоохранениесубъект РФконцепцияВажнейшим видом ресурсов системы здравоохранения являются медицинские кадры. В настоящее время в кадровом обеспечении отечественного здравоохранения отмечается ряд проблем, к которым относятся: -наличие выраженных диспропорций в структуре врачебных кадров, включая высокую численность «узких» специалистов при недостаточном количестве врачей, участвующих в процессе оказания первичной медико-санитарной помощи; -излишнее количество врачей, работающих в стационарных подразделениях при их нехватке в амбулаторно-поликлинических учреждениях; -выраженный недостаток врачебных кадров в сельской местности. Также имеют место диспропорции между числом специалистов в медицинских организациях, подведомственных органам управления здравоохранением федерального уровня и уровня субъекта РФ, между территориальным и ведомственным здравоохранением. Существует тенденция к возрастанию асимметрии обеспеченности врачами в различных субъектах РФ и муниципальных образованиях. Есть проблемы и в сестринской службе, включая нарушенное соотношение врачей и средних медицинских работников, а также среднего и младшего медицинского персонала. Отстают от развитых стран условия труда медицинских работников и его оплата, что снижает престиж профессии и приток в нее молодежи. Много вопросов приходится решать в сфере подготовки медицинских кадров и их закрепления в отрасли [1, 2]. Все вышеперечисленное делает актуальной разработку эффективной кадровой политики в здравоохранении, которая должна находить отражение в программных документах на уровне РФ в целом и на уровне ее субъектов [3]. В 2002 г. Минздравом России принята Концепция кадровой политики в здравоохранении РФ (далее - Концепция). Определяя основное содержание кадровой политики в отечественном здравоохранении, Концепция являлась основой при разработке нормативных правовых актов (НПА) в данной сфере, ее положения учитывались при формировании стратегических направлений кадровой политики в здравоохранении субъектов РФ. В 2010 г. Концепция кадровой политики в здравоохранении РФ утратила силу. Наличие в ее структуре плана мероприятий на весьма краткосрочную перспективу (2002-2004) предопределило непродолжительный характер данного важнейшего программного документа. Несмотря на то что с момента отмены Концепции вопросы кадровой политики в здравоохранении в той или иной степени были отражены в других действующих программных документах (Концепция развития здравоохранения и медицинской науки в РФ, Концепция развития здравоохранения РФ до 2020 г., раздел «Развитие здравоохранения» Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. и др.), специализированного программного документа, посвященного исключительно вопросам кадровой политики в здравоохранении, на федеральном уровне принято не было. С момента принятия федеральной Концепции на уровне субъектов РФ также разрабатывались программные документы, содержащие вопросы кадровой политики в здравоохранении. Принятые документы существенно различаются по нормативному обеспечению и срокам действия, а также по содержанию. Их анализ является обязательным этапом в процессе разработки согласованной кадровой политики в здравоохранении на всех уровнях, что обусловливает его актуальность. Целью исследования стала сравнительная оценка программных документов субъектов РФ, посвященных вопросам кадровой политики в здравоохранении. Материалы и методы Объектом исследования стали программные документы субъектов РФ, содержащие вопросы кадровой политики в здравоохранении. Понятие «программный документ» в современной отечественной юриспруденции не имеет четкого определения. Отсутствует и общепринятый подход к вопросу о понятии и видах программных документов, что требует соответствующего уточнения для целей настоящего исследования. Ю. А. Тихомиров, описывая методы государственного регулирования, включает в одну из них «программно-установочные способы», к которым относит целевые программы, тематические планы, концепции, функциональные правила, схемы управления и др. [4]. В целом к формам программных документов в российской практике исследователи законодательства относят доктрины, концепции, программы, планы, стратегии и др., применяемые для определения перспектив развития отдельных сфер деятельности государства и общества [5]. Юридическая природа программных документов также различна. В российском законодательстве к НПА напрямую относятся лишь программы, однако прочие программные документы (доктрины, концепции, планы, стратегии и др.) также соответствуют такому критерию нормативности, как их утверждение в установленном порядке. В частности, концепции и программы утверждаются распоряжениями Правительства РФ и субъектов РФ, НПА федеральных и региональных органов исполнительной власти [6]. В ходе проведения настоящего исследования сплошным методом были изучены программные документы по вопросам кадровой политики в здравоохранении (далее - программный документ), действовавшие на территории всех 85 субъектов РФ с момента принятия Концепции кадровой политики в здравоохранении РФ, за период 2002-2019 гг. В ходе сравнительной оценки изучали наличие, вид, наименование, запланированный и реальный период действия и содержание соответствующих программных документов. С учетом наличия в ряде субъектов Федерации программных документов нескольких видов, а также документов, принятых в разные временные периоды, их общее число составило 130. Результаты исследования Все программные документы субъектов РФ, содержащие вопросы кадровой политики в здравоохранении, принятые и действовавшие в 2002-2019 гг., можно отнести к одному из трех видов. Во всех без исключения субъектах РФ в настоящее время приняты Государственные программы развития здравоохранения соответствующего субъекта Федерации (ГП), содержащие в своей структуре блок, посвященный кадровым вопросам. Кроме того, на территории 38 регионов (44,7% субъектов РФ) за период исследования были приняты соответствующие Концепции развития здравоохранения (КР). Наконец, в 7 субъектах РФ (8,2% регионов) в течение 2002-2019 гг. были разработаны и утверждены Концепции кадровой политики в здравоохранении, являющиеся наиболее специализированными программными документами субъектов РФ в данной сфере. ps202002.4el00124.jpg Наглядное представление о том, как рассматриваемые программные документы представлены в субъектах РФ различного типа, а также о количестве действующих на момент исследования и утративших силу документов позволяет получить табл. 1. Анализ данных табл. 1 свидетельствует, что в настоящее время количество ГП развития здравоохранения соответствует числу субъектов РФ, каждый из субъектов Федерации имеет по одной действующей программе. В то же время КР здравоохранения и Концепции кадровой политики, имеющиеся только в части регионов, в большинстве своем к настоящему времени утратили силу. Распределение рассматриваемых программных документов по субъектам РФ демонстрирует относительно более частое наличие КР здравоохранения и Концепций кадровой политики в здравоохранении в таком типе субъектов РФ, как республика. За период исследования КР действовали в 63,6%, а Концепция кадровой политики - в 18,2% республик РФ, что существенно превышает аналогичные показатели среди областей (45,7 и 4,3% соответственно), краев (22,2 и 11,1% соответственно) и прочих типов субъектов РФ. В табл. 2 представлен полный перечень субъектов РФ с указанием вида и периода действия принятых на их территории программных документов, содержащих вопросы кадровой политики в здравоохранении. Таблица 2 Наличие, виды и период действия программных документов субъектов РФ, содержащих вопросы кадровой политики в здравоохранении № Наименование субъекта РФ Вид документа и период его действия* Области 1 Амурская ГП 2014-2025 2 Архангельская ГП, КР 2009-2020 3 Астраханская ГП 2015-2021 4 Белгородская ГП, КР 2003-2010 5 Брянская ГП 2019-2024 6 Владимирская ГП, КР 2003-2010 7 Волгоградская ГП 2014-2024 8 Вологодская ГП 2014-2020 9 Воронежская ГП 2014-2024 10 Ивановская ГП, КР 2007-2009 11 Иркутская ГП, КР 2007-2010 12 Калининградская ГП, КР 2003-2007 13 Калужская ГП, КР 2013-2020 14 Кемеровская ГП, КР 2013-2020 15 Кировская ГП, КР 2012-2020 16 Костромская ГП, КР 2010-2020 17 Курганская ГП, КР 2004-2010 18 Курская ГП 2014-2021 19 Ленинградская ГП 2013-2020 20 Липецкая ГП, КР, ККП 2003-2005 21 Магаданская ГП 2014-2020 22 Московская ГП, КР 1999-2005 23 Мурманская ГП 2014-2020 24 Нижегородская ГП 2014-2024 25 Новгородская ГП 2019-2025 26 Новосибирская ГП 2013-2021 27 Омская ГП 2014-2020 28 Оренбургская ГП 2019-2024 29 Орловская ГП 2013-2021 30 Пензенская ГП, КР 2010-2020 31 Псковская ГП 2014-2020 32 Ростовская ГП, КР 2013-2020 33 Рязанская ГП 2015-2024 34 Самарская ГП, КР 2001-2005 35 Саратовская ГП, КР 2007-2009 36 Сахалинская ГП 2014-2025 37 Свердловская ГП, КР, ККП 2012-2020 38 Смоленская ГП 2014-2024 39 Тамбовская ГП, КР 2002-2005 40 Тверская ГП 2015-2020 41 Томская ГП 2013-2022 42 Тульская ГП 2019-2025 43 Тюменская ГП 2019-2025 44 Ульяновская ГП 2014-2021 45 Челябинская ГП, КР 2014-2020 46 Ярославская ГП, КР 2007-2015 Республики 1 Адыгея ГП, КР 2006-2010 2 Алтай ГП, КР 2014-2017 3 Башкортостан ГП, КР, ККП 2003-2006 4 Бурятия ГП 2015-2020 5 Дагестан ГП 2014-2024 6 Ингушетия ГП 2014-2020 7 Кабардино-Балкарская ГП, КР 2012-2015 8 Калмыкия ГП, КР 2013-2020 9 Карачаево-Черкесская ГП 2019-2024 10 Карелия ГП, КР 1999-2003 11 Коми ГП, КР 2012-2020 12 Крым ГП 2018-2020 13 Марий Эл ГП 2013-2025 14 Мордовия ГП, КР 2006-2010 15 Саха (Якутия) ГП, КР, ККП 2012-2020 16 Северная Осетия-Алания ГП, КР 1998-2005 17 Татарстан ГП, КР 2003-2006 18 Тыва ГП, КР 2013-2030 19 Удмуртская ГП, ККП 2002-2004 20 Хакасия ГП, КР 2007-2009 21 Чеченская ГП, ККП 2007-2010 22 Чувашская ГП, КР 2018-2030 Края 1 Алтайский ГП 2014-2020 2 Забайкальский ГП 2014-2021 3 Камчатский ГП 2014-2025 4 Краснодарский ГП, КР 2002-2005 5 Красноярский ГП, ККП 2012-2020 6 Пермский ГП 2014-2020 7 Приморский ГП, КР 2002-2010 8 Ставропольский ГП 2019-2024 9 Хабаровский ГП 2013-2024 Автономные округа 1 Ненецкий ГП 2014-2021 2 Ханты-Мансийский ГП 2019-2030 3 Чукотский ГП 2016-2024 4 Ямало-Ненецкий ГП 2014-2021 Автономные области 1 Еврейская ГП 2016-2021 Города федерального значения 1 Москва ГП 2012-2020 2 Санкт-Петербург ГП, КР 2004-2010 3 Севастополь ГП 2017-2020 Примечание. *Период действия указан для наиболее специализированного программного документа: Концепции кадровой политики в здравоохранении, в случае ее отсутствия - Концепции развития здравоохранения, затем - Государственной программы развития здравоохранения. Все три вида рассматриваемых программных документов (ГП, КР и Концепция кадровой политики в здравоохранении) действовали одновременно на территории лишь 4 субъектов РФ: Липецкой и Свердловской областей, Республики Башкортостан и Республики Саха (Якутия). Наименования рассматриваемых программных документов являются идентичными у ГП субъектов РФ, в то же время наименования КР имеют существенные различия. Наиболее существенно отличаются от прочих подобных программных документов названия Концепций в следующих субъектах Федерации. В Санкт-Петербурге действовала «Концепции модернизации системы здравоохранения Санкт-Петербурга на 2004-2010 годы», и ее содержание в значительной степени было ориентировано на решение вопросов модернизации и реструктуризации сети медицинских организаций региона, хотя вопросы кадровой политики в документе также были отражены. В Кировской области в настоящее время действует «Концепция стратегического плана реструктуризации здравоохранения Кировской области на период до 2020 года», акцентированная на вопросах формирования рациональной сети медицинских организаций и относительно мало внимания уделяющая проблемам медицинских кадров. Принятая в Республике Башкортостан «Концепция развития и реформирования системы здравоохранения и медицинской науки в РБ на 2001-2005 годы и на период до 2010 года и план мероприятий по ее реализации» существенное внимание уделяла вопросам подготовки медицинских кадров и развитию кадрового потенциала региона. «Концепция развития частной системы здравоохранения в Республике Саха (Якутия) на 2017-2020 годы» в соответствии с наименованием сосредоточивает внимание на проблемах развития частного сектора здравоохранения данного субъекта РФ. Наименования Концепций кадровой политики в здравоохранении, принятых за 2002-2019 гг. на территории 7 субъектов РФ, различаются несущественно. Наиболее расширенное наименование и соответствующее ему содержание имела Концепция, действовавшая в Республике Башкортостан (РБ) в течение 2004-2006 гг., утвержденная приказом Министерства здравоохранения РБ от 10.11.2003 № 752-Д «О состоянии кадровой политики и задачах Минздрава РБ по ее совершенствованию в соответствии с концепцией кадровой политики в здравоохранении РБ». Сравнительная оценка сроков реализации программных документов продемонстрировала существенные различия запланированных сроков их реализации. Так, 23,5% ГП прекращают действие в 2020 г., 70,6% - с 2021 по 2025 г., 4,7% имеют запланированный срок реализации вплоть до 2026-2030 гг. ГП развития здравоохранения в Республике Чувашия имеет срок действия вплоть до 2035 г. В тех субъектах РФ, где были приняты региональные КР, действующую Концепцию имеют лишь 34,2% регионов, в остальных она уже утратила силу. Концепции кадровой политики в здравоохранении в настоящее время действуют лишь в 2 субъектах РФ из 7, где они были приняты в течение 2002-2019 гг. [Красноярский край и Республика Саха (Якутия)], при этом Концепции имеют одинаковый период действия (с 2012 по 2020 г.) Концепция кадровой политики в здравоохранении Свердловской области, реализация которой была изначально рассчитана до 2020 г., утратила силу досрочно, в 2017 г. В целом лишь 23,7% проанализированных программных документов всех видов, принятых в 2002-2019 гг., являлись действовавшими на момент исследования. Результаты анализа нормативного правового обеспечения рассмотренных программных документов свидетельствуют о существовании различий между их видами. Все ГП развития здравоохранения субъектов РФ, имея в целом схожую структуру, также утверждены по единому плану - постановлениями администрации (правительствами) регионов. КР субъектов Федерации утверждены постановлениями их администрации в 76,3% случаев, в 15,8% они утверждены постановлениями и указами глав администрации субъектов РФ, в 7,9% - приказами региональных министерств здравоохранения. Из 7 рассмотренных Концепций кадровой политики в здравоохранении по 3 (42,9%) программных документа утверждены постановлениями администрации субъектов РФ и приказами региональных министерств здравоохранения, 1 (14,3%) - указом главы данного субъекта РФ. ps202002.4el00126.jpg Учитывая, что наиболее специализированным программным документом, посвященным проблемам медицинских кадров и стратегическим направлениям развития кадрового потенциала, является Концепция кадровой политики в здравоохранении, содержание программных документов данного вида нами было проанализировано наиболее подробно. Несмотря на то что в каждой из Концепций кадровой политики в той или иной степени рассмотрены ее основные направления, степень их проработки различна. Нами была предпринята попытка сравнения объема и глубины рассматриваемых в Концепциях вопросов с оценкой их в баллах (от 1 до 3; табл. 3). Среди направлений кадровой политики в здравоохранении наибольшее отражение в проанализированных документах получили ликвидация дефицита кадров и кадрового дисбаланса и профессиональная подготовка кадров. В концепциях внимание уделяется в равной степени вопросам трудоустройства и закрепления в отрасли молодых специалистов, совершенствованию управления кадрами, их мотивации. Чуть меньшее внимание уделено правовой и социальной защите медицинских работников. Почти во всех программных документах относительно слабо представлены вопросы повышения престижа медицинских работников, обеспечения их карьерного роста, а также партнерства с профессиональными общественными организациями. Результаты проведенной оценки демонстрирует наличие наиболее проработанных документов в Республике Башкортостан, Красноярском крае и Липецкой области, причем лишь в Красноярском крае Концепция кадровой политики в здравоохранении является в настоящее время действующей. Обсуждение Анализ содержания программных документов, посвященных вопросам кадровой политики в здравоохранении, свидетельствует о наличии существенных преимуществ, предоставляемых фактом наличия в субъекте РФ специализированного программного документа в данной сфере. В Государственных программах развития здравоохранения, принятых на уровне субъектов РФ, вопросы медицинских кадров представлены лишь в виде отдельного блока и не содержат концептуальных положений. Необходимо отметить, что сами термины «программа» и «концепция» применяются для обозначения различных явлений. Согласно Новейшему большому толковому словарю русского языка, «концепция» является системой связанных между собой взглядов на то или иное явление, в то время как «программа» представляет собой содержание и план предстоящей деятельности [7]. В связи с этим гораздо более информативным программным документом, содержащим вопросы кадровой политики в здравоохранении, является КР здравоохранения соответствующего субъекта Федерации. Однако в набольшей степени вопросы кадровой политики в здравоохранении на уровне конкретного субъекта РФ отражены лишь в специализированном программном документе, которым является Концепция кадровой политики. Вместе с тем данный вид программных документов является самым немногочисленным. В течение 2002-2019 гг. в субъектах РФ происходило постепенное замещение КР и Концепций кадровой политики в здравоохранении на ГП развития здравоохранения, роль которых в качестве документа, содержащего в себе анализ проблем в данной сфере и определяющего стратегические направления ее развития, несоизмеримо меньше. К настоящему времени многие концептуальные программные документы, посвященные вопросам кадровой политики в здравоохранении, в значительной части регионов утратили силу, не получив замены. Важнейшей причиной данного явления является отсутствие соответствующего документа на федеральном уровне. Заключение Наиболее информативным и детализированным документом в сфере кадровой политики в здравоохранении, в полной мере удовлетворяющим требованиям сегодняшнего дня, является лишь соответствующая специализированная Концепция. Между тем с момента принятия Концепции кадровой политики в здравоохранении РФ аналогичные программные документы уровня субъекта РФ были приняты только на территории 7 регионов, а действующими являются лишь в двух из них. КР здравоохранения субъектов РФ, в которых также рассматриваются вопросы кадровой политики, были приняты на территории почти половины субъектов РФ, однако в настоящее время действуют только в 13 регионах. Между тем актуальность и важность кадровых проблем в отечественном здравоохранении обусловливают высокую потребность в разработке и утверждении на уровне каждого из субъектов РФ соответствующего специализированного программного документа. Исследование не имело спонсорской поддержки. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.1.Зудин А. Б. Проблемы кадрового обеспечения как современная тенденция в развитии национальных систем здравоохранения. Проблемы социальной гигиены, здравоохранения и истории медицины. 2017;25(3):172-4.2.Щепин В. О. Обеспеченность населения Российской Федерации основным кадровым ресурсом государственной системы здравоохранения. Проблемы социальной гигиены, здравоохранения и истории медицины. 2013;(6):24-8.3.Улумбекова Г. Э. Анализ численности, структуры и квалификации медицинских кадров в Российской Федерации и ключевые задачи кадровой политики на период до 2020 г. Медицинское образование и профессиональное развитие. 2010;(1):11-24.4.Тихомиров Ю. А. Социально-правовые исследования в регионах. М.: НИЦ ИНФРА-М; 2016.5.Ермолаева А. В. Видовой состав нормативно-правовой документации РФ. История и архивы. 2011;(2):239-56.6.Касимов Т. С. Программные документы и перспективы российского государства. Известия Оренбургского государственного аграрного университета. 2013;(4):250-3.7.Новейший большой толковый словарь русского языка. Под ред. С. А. Кузнецова. СПб. - М.: Норинт - Рипол классик; 2008.